法规全称：Regulation (EU) 2025/40 of the European Parliament and of the Council of 19 December 2024 on packaging and packaging waste, amending Regulation (EU) 2019/1020 and Directive (EU) 2019/904, and repealing Directive 94/62/EC
官方公报：OJ L, 2025/40, 22.1.2025
EUR-Lex 链接：http://data.europa.eu/eli/reg/2025/40/oj
生效日期：2025年2月11日 | 一般适用日：2026年8月12日
如果你是面向欧盟市场出口产品的企业——不管你做电子产品、食品饮料、日用消费品还是跨境电商——从2026年8月12日起，你的包装必须满足一套全新的、全欧盟统一的技术法规。这部法规就是 PPWR。
PPWR 取代了运行近30年的旧包装指令 94/62/EC（PPWD），最大的变化是从"指令"升级为"法规"：直接适用于全部27个成员国，无需各国转化立法，执法尺度统一，违规即视为全欧违规。这意味着你不再需要逐国研究不同的包装要求，但也意味着合规门槛全面拉高。
本文按法规条款结构逐条解读，帮助研发和合规工程师快速理解每条要求的立法意图、技术参数和合规路径。
一、法规定位与适用范围
1.1 从指令到法规：为什么 PPWR 是一次根本性升级
旧指令 PPWD（94/62/EC）之所以被取代，核心原因在于其"指令"性质允许各国自行转化立法，导致27个成员国出现了不同的包装要求和执法标准。委员会在2014年的适用性检查（Fitness Check）中发现，旧指令的"基本要求"过于模糊，难以执行，且缺乏对再生含量、可回收性设计等关键领域的量化要求。
PPWR 的立法逻辑可以从法规前言（Recitals）中清晰看到：
- 欧盟包装废弃物量持续增长，包装占市政固废的36%（Recital 2）
- 40%的塑料和50%的纸用于包装，但再使用和回收率仍然很低（Recital 2）
- 旧指令的基本要求需要"更具体、更易执行、更强化"（Recital 4）
- 需要在2030年前实现所有包装可重复使用或可回收的目标（Recital 5）
1.2 适用范围（Article 1-2）
PPWR 的适用范围极其广泛，覆盖所有投放欧盟市场的包装及包装废弃物，无论：
- 材质：塑料、纸、金属、玻璃、复合材料等
- 来源：欧盟境内生产或进口
- 渠道：线上或线下
- 场景：工业、商业、消费品、物流包装等
法规将包装分为三类（Article 3定义，Recital 10澄清）：
| 法规术语 | 对应层级 | 说明 |
|---|---|---|
| 销售包装 (Sales packaging) | 一次包装 (Primary) | 直接接触产品的包装单元 |
| 组合包装 (Grouped packaging) | 二次包装 (Secondary) | 将多个销售包装组合在一起 |
| 运输包装 (Transport packaging) | 三次包装 (Tertiary) | 用于运输和保护的包装 |
需要注意的边界判定（Recital 11-13）：
- 茶包、咖啡胶囊：虽然看起来是产品的一部分，但由于消费者实际处理时与产品残余一起丢弃，会污染堆肥和回收流，因此被明确视为包装
- 直接附着在产品上的油漆、油墨、清漆：不属于包装
- 挂在产品上的标签（包括水果蔬菜上的贴纸）：属于包装
- 空杯、食品容器：单独销售空容器不算包装；在销售点填充的"服务包装"才算
1.3 投放市场的基本规则（Article 4）
Article 4 确立了一个核心原则：包装仅在符合本法规规定的前提下，方可投放市场。同时，成员国不得禁止、限制或阻碍符合法规要求的包装投放市场——这确保了合规包装在欧盟内的自由流通。
一个关键过渡规则（Recital 14）：在法规适用日期（2026年8月12日）前已投放市场的包装可继续流通。但需注意"投放市场"指的是首次在欧盟市场提供——适用日前已生产但适用日后才首次投放的库存，必须满足新法规要求。
二、有害物质限制（Article 5）
2.1 重金属总量限制
Article 5(4) 延续了旧指令的基本要求：包装及包装组件中铅（Pb）、镉（Cd）、汞（Hg）和六价铬（Cr⁶⁺）的浓度总和不得超过 100 mg/kg。
这里的"包装组件"指可以用手或简单物理方法分离的包装最小单元。实际检测中，基材、油墨、淋膜、胶水、标签胶层、封箱胶带需各自单独拆分检测，禁止混合后测定。
| 重金属 | 元素符号 | 检测方法参考 |
|---|---|---|
| 铅 | Pb | EPA 3052（酸消解 + ICP-MS/OES） |
| 镉 | Cd | EPA 3052（酸消解 + ICP-MS/OES） |
| 汞 | Hg | EPA 7471A（热分解 + 原子吸收） |
| 六价铬 | Cr⁶⁺ | EPA 3060A（碱性消解）+ ISO 17075（比色法） |
工程提示：六价铬必须实测，严禁用总铬含量推算。EPA 3060A 碱性消解后用 ISO 17075 比色法是行业通行方案。
2.2 PFAS 限制——食品接触包装的"新红线"
PPWR 引入了一个旧指令完全没有的管控维度：食品接触包装中的全氟和多氟烷基物质（PFAS）限制（Article 5(5)）。
从2026年8月12日起，食品接触包装如果达到或超过以下任一限值，将不得投放欧盟市场：
| 管控维度 | 限值 | 说明 |
|---|---|---|
| 单项 PFAS（非聚合物） | ≤ 25 ppb | 定量检测单个 PFAS 化合物 |
| PFAS 总量（非聚合物） | ≤ 250 ppb | 所有无聚合物 PFAS 之和 |
| 总氟含量（含聚合物 PFAS） | ≤ 50 ppm | 总氟超标时需提供技术文档证明 |
立法意图（Recital 20-21）非常明确：PFAS 具有"非阈值危害"（non-threshold hazard），意味着不存在安全暴露水平。由于 PFAS 在食品接触材料中的使用量在所有领域中排名前列，且所有 PFAS 要么本身极度持久，要么会降解为极度持久的 PFAS，从食品接触包装中限制 PFAS 是保护消费者健康的必要措施。
影响范围：纸盒、食品袋、防油纸、外卖包装、烘焙纸、微波爆米花袋等过去可能使用 PFAS 涂层的材料，均需立即排查并寻找替代方案。
2.3 关注物质（Substances of Concern）
Article 5(6) 要求委员会持续监测包装中有害物质的存在情况。2026年12月31日前，委员会需提交一份关于包装和包装组件中有害物质存在情况的报告，评估其对材料再利用、回收及化学安全的影响。
此外，委员会可根据科学技术进步，通过授权法案降低重金属浓度限制，或对其他关注物质（SoC）设定限制。这意味着 Article 5 是一个动态条款——当前的限值可能在未来进一步收紧。
三、可回收性要求（Article 6）
3.1 ABCD 四级分级体系
这是 PPWR 最具创新性的条款之一。Article 6 建立了一套全欧盟统一的可回收性评价体系，将包装按可回收性能分为四个等级：
分级的核心逻辑是：不仅要求包装"理论上可回收"，更要求其"实际上可大规模回收"。从2035年起，评级将同时基于设计回收标准（Design for Recycling）和大规模回收能力（Recycled at Scale）两个维度。
3.2 市场准入时间线
| 时间节点 | 准入门槛 | 含义 |
|---|---|---|
| 2030年1月1日起 | ≥ C 级（可回收性 ≥ 70%） | D 级包装（<70%）禁止投放市场 |
| 2038年1月1日起 | ≥ B 级（可回收性 ≥ 80%） | C 级包装也退出市场 |
3.3 设计回收标准与合规路径
2028年1月1日前，委员会应根据欧洲标准化组织制定的标准，通过授权法案补充建立设计回收标准。制造商需依据这些标准评估包装的可回收性，并在技术文件中证明合规。
创新包装豁免（Article 6(10)）：自投放市场之日起5年内，若不符合可回收要求，可在通知主管部门并提供技术细节后继续投放市场。这为新材料和新结构的研发留出了窗口期，但主管部门和委员会将进行评估和监测。
常见误区：很多企业以为"使用了可回收材料"就等于"包装可回收"。PPWR 评估的是包装废弃后在实际回收体系中能否被有效分选和回收。一个由可回收 PET 制成的多层复合袋，如果回收设施无法将其分层处理，仍然可能被评为 D 级。
四、塑料包装最低再生含量（Article 7）
4.1 PCR 强制含量目标
Article 7 对塑料包装设定了消费后再生塑料（PCR, Post-Consumer Recycled）的强制添加比例。这是推动循环经济的关键杠杆——法规前言（Recital 15）指出，塑料回收的碳排放效益约为焚烧发电的5倍。
具体目标汇总：
| 包装类别 | 2030年目标 | 2040年目标 |
|---|---|---|
| 一次性塑料饮料瓶 | ≥ 30% | ≥ 65% |
| PET 接触敏感包装（不含饮料瓶） | ≥ 30% | ≥ 50% |
| 非 PET 接触敏感包装（不含饮料瓶） | ≥ 10% | ≥ 25% |
| 其他塑料包装 | ≥ 35% | ≥ 65% |
关键区分：法规明确要求的是 PCR（消费后再生料），而非 PIR（工业回料）。只有经过终端消费者使用、废弃回收、集中分拣、深度清洗、高温造粒后的再生颗粒，才能计入此考核指标。
4.2 计算与验证
2026年12月31日前，委员会需通过实施法案建立再生含量的计算和验证方法，包括对回收技术的评估和第三方审计要求。
4.3 豁免情况
以下塑料包装可豁免最低再生含量要求：
- 用于医疗产品的包装
- 与食品接触可能威胁人类健康的包装（需基于科学评估）
- 塑料部件占包装总重 < 5% 的包装
- 可堆肥塑料包装
- 微型企业提供的包装，豁免至 2035年12月31日
- 其他委员会通过实施法案指定的豁免类型
五、包装最小化（Article 10）
5.1 设计要求
从2030年1月1日起，制造商或进口商必须确保包装设计将重量和体积减至最低必要限度，同时满足包装功能需求（产品保护、卫生、物流安全等）。
2027年2月12日前，委员会将制定包装最小化的计算方法与标准，包括最大重量、体积、壁厚和空白空间的限制。
5.2 空隙率限制
| 包装类型 | 空隙率上限 | 生效日期 |
|---|---|---|
| 组合包装 | ≤ 50% | 2030年1月1日 |
| 运输包装 | ≤ 50% | 2030年1月1日 |
| 电商包装 | ≤ 50% | 2030年1月1日 |
2028年2月12日前，委员会将出台计算包装空隙率的具体标准和方法，需考虑不规则形状产品包装、含液体产品包装和易碎品包装等特殊情况的实际需求。
5.3 禁止情形
法规明确禁止以下"过度包装"行为：
- 仅为增加产品表观体积的包装设计
- "虚假底部"——包装底部留出大量无效空间
- 超出功能需求的多余层数
- 复合多层材料、难以分离的结构
特定豁免：包装设计受相关知识产权保护或产品受地理标志保护的情况下，可适用特殊规则。
六、可堆肥包装（Article 9）
6.1 使用条件
PPWR 对可堆肥包装采取了谨慎态度——避免将"可堆肥"作为万能替代方案。法规要求：
- 可堆肥包装需优先设计为材料回收
- 不得影响其他废物流的可回收性
- 需符合工业控制条件下的堆肥标准
6.2 强制可堆肥要求（Annex III）
根据 Annex III，以下包装从2028年2月12日起在欧盟层面强制必须可堆肥（这也是 PPWR 中仅有的"不要求满足可回收性"的例外）：
| 强制可堆肥包装类型 | 生效日期 | 说明 |
|---|---|---|
| 软质茶包 (tea bags, 含 pads/sachets) | 2028-02-12 | 茶叶/花草茶过滤袋 |
| 软质咖啡垫 (coffee pads/sachets) | 2028-02-12 | 单杯咖啡过滤垫 |
| 果蔬贴纸 (fruit & vegetable stickers) | 2028-02-12 | 直接附着在生鲜上的标签 |
重要区分：刚性咖啡胶囊 (rigid coffee capsules) 不在强制可堆肥清单内——它仍需满足可回收性要求。成员国可在上述清单之外，要求其他类型包装（如轻质塑料袋）必须可堆肥。
6.3 标准制定
2026年2月12日前，委员会将要求欧洲标准化组织制定或更新可堆肥包装的详细技术规范，包括家庭堆肥和工业堆肥的相关参数要求。
七、可重复使用包装（Article 11, Article 29）
7.1 可重复使用包装的认定条件（Article 11）
从2025年2月11日起，包装需同时满足以下条件方可被视为"可重复使用包装"：
- 设计目的为多次使用（非一次性）
- 能进行多次循环而不会出现影响功能的性能下降
- 可清空、清洗、修复而不损坏
- 具备可用的再利用系统（收集、清洗、重新分发等基础设施）
- 最大限度地减少原生材料使用
- 再使用次数后的废弃包装仍可回收
2027年2月12日前，委员会将通过授权法案为最常用的可重复使用包装格式设定最低循环次数要求。
7.2 再利用目标（Article 29）
法规针对不同包装和产品场景设定了具体的再利用目标，分2030年和2040年两个阶段递进：
| 场景 | 2030年目标 | 2040年目标 |
|---|---|---|
| 运输包装（特定类型） | 40% 可重复使用 | 70% 可重复使用 |
| 组合包装 | 10% 可重复使用 | 25% 可重复使用 |
| 零售饮料（销售面积 >100m² 的最终分销商） | 10% 可重复使用 | 40% 可重复使用 |
| 外卖行业 | 至少 10% 可重复使用包装 | 比例进一步提高 |
豁免情况：用于运输危险货物、大型机械等的包装，以及易腐饮料、部分葡萄酒和烈酒产品等，可豁免再利用目标。
7.3 再填充站义务（Article 28）
从2030年1月1日起，销售面积超过 400m² 的商店必须以至少 10% 的销售面积提供再填充站 (refill stations)，允许消费者使用自带容器购买散装产品。
7.4 外卖行业的再填充与再利用义务
| 义务 | 截止日期 | 要求 |
|---|---|---|
| 自带容器填充 | 2027年2月12日前 | HORECA 行业最终分销商须为外卖热饮/冷饮/即食食品提供自带容器填充服务 |
| 可重复使用包装选择 | 2028年2月12日前 | 须为消费者提供使用可重复使用包装获取产品的选择 |
| 提高比例 | 2030年起 | 最终分销商应努力提高可重复使用包装产品的销售比例 |
八、标签与信息要求（Article 12）
8.1 统一材料成分标签
从2028年8月12日（或相关实施法案生效24个月后，以较晚者为准）起，投放市场的包装需标注包含材料成分信息的统一标签：
- 以象形图为主，易于消费者理解
- 适用于残疾人
- 与包装废弃物收集容器的标签相对应
- 线上销售时需在购买前通过电子渠道获取
特殊标签要求：
- 可堆肥包装：需标明可堆肥性质、不适合家庭堆肥及不可随意丢弃
- 可重复使用包装（2029年2月12日起）：需通过 QR 码或标准化数字数据载体提供再利用系统可用性、收集点等信息
- 含有有害物质的包装：需采用标准化开放数字标记技术进行标记
8.2 环境声明约束（Article 14）
环境声明在最终版中被设为独立条款 Article 14，而非附属于标签条款。只有在包装属性超过法规规定的最低要求时，才可做出相关环境声明，且需按照法规中的标准、方法和计算规则进行，并在技术文件中证明。
九、经济运营商义务（Article 15-22）
PPWR 在经济运营商义务方面采用了与欧盟产品安全法规（如 CE 标志法规）类似的责任链设计：
9.1 制造商义务（Article 15）
| 义务类型 | 具体要求 |
|---|---|
| 合规确保 | 只能将符合 Art.5-14 要求的包装投放市场 |
| 合规评估 | 投放前进行合规性评估，准备技术文档 |
| 符合性声明 | 根据评估结果起草欧盟符合性声明（EU DoC） |
| 生产一致性 | 确保系列生产持续符合法规要求 |
| 标识义务 | 在包装或相关载体上标明制造商信息 |
| 不合规处理 | 发现不合规时立即采取纠正、撤回或召回措施，并通知监管部门 |
9.2 供应链责任传递
| 角色 | 核心义务 |
|---|---|
| 供应商 | 向制造商提供证明包装及包装材料合规所需的信息和文件（含技术文档） |
| 进口商 | 确保制造商已完成合规评估、技术文档齐备、标签合规 |
| 分销商 | 核实生产者已注册、包装标签合规、标识要求满足 |
| 履行服务提供商 | 确保仓储、搬运、配送过程不影响包装合规性 |
特别提示：当进口商或分销商以自己的名义或商标投放包装，或对包装进行可能影响合规性的修改时，需承担制造商的全部义务。
9.3 回收容器标签（Article 13）
Article 13 规定了包装废弃物收集容器的标签要求，需与包装上的统一材料成分标签相对应，确保消费者能将包装正确投入对应的收集容器。
十、合规性评估与符合性声明（Article 35-39）
10.1 合规推定机制（Article 36-37）
PPWR 引入了两层合规推定机制：
- 协调标准推定（Article 36）：若包装符合已在《欧盟官方公报》公布参考的协调标准或其部分内容，则推定符合法规相应条款要求
- 通用规范推定（Article 37）：当不存在适用的协调标准时，符合委员会制定的通用规范也被推定为合规
10.2 合格评定程序（Article 38）
包装关于 Article 5-14 要求的合格评定需按照附录 VII 规定的程序进行，涵盖技术文件准备、生产过程控制和合规声明起草等关键环节。
10.3 欧盟符合性声明（Article 39）
欧盟符合性声明需表明包装满足 Article 5-14 的要求，具备附录 VIII 规定的标准结构，持续更新，并使用包装投放市场所在成员国要求的语言。
主管部门基于风险评估，每年对部分声明的准确性进行检查。
十一、包装减量与禁用格式（Article 25-34）
11.1 禁用包装格式（Article 25）
从2030年1月1日起，附件 V 所列格式和用途的包装不得投放市场，包括：
- 部分一次性塑料组合包装
- 用于未加工新鲜果蔬的少量一次性塑料包装
- 其他委员会指定的格式
成员国可维持2025年1月1日前对附件 V 未列出材料的相关包装限制。
11.2 再利用系统要求（Article 26-27）
首次在成员国境内提供可重复使用包装的经济运营商，需确保在该国建立起包含激励机制的再利用系统，满足附录 VI 的要求。制造商需将系统合规情况说明作为技术文档的一部分。
11.3 塑料购物袋减量（Article 34）
成员国需采取措施实现轻质塑料购物袋的持续减量消费：
| 时间节点 | 目标 |
|---|---|
| 2025年12月31日起 | 人均年消费量 ≤ 40个或相应重量 |
极轻质塑料购物袋可因卫生或防止食物浪费等原因豁免限制。
十二、生产者责任延伸与废弃物管理（Article 43-58）
12.1 废弃物预防目标（Article 43）
各成员国需以2018年为基准，逐步减少人均包装废弃物产生量：
| 时间节点 | 减量目标 |
|---|---|
| 2030年 | 至少减少 5% |
| 2035年 | 至少减少 10% |
| 2040年 | 至少减少 15% |
12.2 生产者登记（Article 44）
成员国需在相关实施法案生效18个月内建立国家生产者登记册。生产者有义务在首次于成员国境内提供包装或包装产品时进行登记，提交企业基本信息和责任履行声明。
12.3 延伸生产者责任（Article 45）
生产者对其首次提供的包装承担延伸生产者责任（EPR），责任范围包括：
- 包装废弃物收集容器的标签费用
- 混合城市垃圾成分调查费用
- 收集、运输、处理包装废弃物的相关成本
- 数据报告和信息提供义务
12.4 押金返还系统（DRS, Article 50）
到2029年1月1日，成员国需确保建立押金返还系统，对一次性塑料饮料瓶和金属饮料容器等特定包装类型进行单独收集，目标为每年收集至少90%（按重量计算）。
12.5 回收目标（Article 52）
法规为成员国设定了包装废弃物回收目标，包括所有包装废弃物的最低回收百分比，以及塑料、木材、金属、玻璃、纸张和纸板等特定材料的最低回收百分比。
十三、保障程序与执行（Article 58-59, Article 68）
13.1 国家层面处理（Article 58）
当成员国市场监管部门有充分理由认为包装存在环境或人类健康风险时，需立即进行评估。若发现不符合法规要求，应要求经济运营商在合理期限内采取纠正措施。对于接触敏感包装且风险可能转移到内容物的情况，直接通知相关主管部门。
13.2 欧盟保障程序（Article 59）
当成员国采取的措施受到质疑或委员会认为国家措施违反欧盟法律时，委员会将与成员国和经济运营商协商并评估。若国家措施被认为合理，所有成员国需采取必要措施确保不合格包装从市场上撤回。
13.3 处罚规则（Article 68）
成员国需在2027年2月12日前制定针对违反本法规行为的处罚规则，确保处罚有效、适度且具有威慑力，包括行政罚款等措施。
十四、关键时间线汇总
十五、常见误解与合规清单
常见误解
| 误解 | 事实 |
|---|---|
| "PPWR 只管欧盟企业" | 进口产品包装同样受约束，中国出口企业也需合规 |
| "用了可回收材料就等于包装可回收" | PPWR 评估的是实际回收体系中的可回收性，不是材料属性 |
| "适用日前生产的库存都可以继续卖" | 适用日前已投放市场的可继续流通；适用日后才首次投放的必须合规 |
| "PFAS 只管食品包装" | 当前 Article 5 的 PFAS 限制仅针对食品接触包装，但委员会有权扩展 |
| "可堆肥就是环保的" | PPWR 要求优先设计为材料回收，可堆肥包装有严格使用条件 |
| "PCR 和 PIR 都算再生料" | 法规只认 PCR（消费后再生料），PIR（工业回料）不计入考核 |
| "小企业可以豁免" | 微型企业在 PCR 含量等方面有部分豁免至 2035，但有害物质、可回收性等核心要求无豁免 |
| "所有咖啡胶囊都要可堆肥" | 仅软质茶包/咖啡垫和果蔬贴纸强制可堆肥；刚性咖啡胶囊需满足可回收性 |
合规自查清单
- 有害物质：包装各组件（基材/油墨/胶水/标签等）Pb+Cd+Hg+Cr⁶⁺ ≤ 100 mg/kg（Art.5(4)）
- PFAS（食品接触包装）：单项 ≤ 25 ppb，总量 ≤ 250 ppb，总氟 ≤ 50 ppm（Art.5(5)）
- 可回收性：评估包装的可回收性等级，确保 2030 年前达到 C 级以上（Art.6）
- PCR 含量（塑料包装）：验证再生料来源和比例是否达标（Art.7）
- 包装最小化：审查空隙率、层数、重量是否满足最小化要求（Art.10）
- 可堆肥：检查是否属于 Annex III 强制可堆肥清单（茶包/咖啡垫/果蔬贴纸）（Art.9）
- 标签：准备统一材料成分标签和数字数据载体（Art.12）
- 环境声明：确保任何环境声明均超出法规最低要求并有技术文档支撑（Art.14）
- 技术文档：整理完整的合规技术文件（Art.38）
- EU DoC：起草并签署欧盟符合性声明（Art.39）
- EPR 注册：在目标成员国完成生产者登记（Art.44-45）
- 再填充站（>400m² 商店）：2030年起提供 10% 面积再填充站（Art.28）
- 供应链传递：确保供应商提供合规所需的信息和文件（Art.16-19）
- 不合规应急预案：建立产品召回和不合规处理流程（Art.15）